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Europa

Die Landwirtschaftspolitik in Bayern wird entscheidend geprägt durch die Beschlüsse auf europäischer Ebene zur Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), aber auch durch andere politische Beschlüsse wie Umwelt- und Verbraucherschutzpolitik.

Die GAP führt den im Jahr 2003 eingeschlagenen Weg in Richtung Marktöffnung und -liberalisierung der EU konsequent fort. Im Binnenmarkt federt die EU den Prozess mit Hilfe von direkten Beihilfen ab, die unabhängig von Art und Umfang der landwirtschaftlichen Produktion (= Entkopplung), aber gebunden an Bewirtschaftungsauflagen gewährt werden. Die GAP verzichtet inzwischen auf Produktionsanreize, die in der Vergangenheit zu Überschüssen führten.

In den letzten beiden Jahren sind folgende für Bayern relevante Weichenstellungen auf EU-Ebene hervorzuheben:

  • Health Check (Gesundheitsüberprüfung) in Folge der Beschlüsse der Agrarreform vom Jahr 2003,
  • Schaffung einer einheitlichen gemeinsamen Marktorganisation (GMO) für die verschiedenen landwirtschaftlichen Sektoren,
  • Reform der Zuckermarktordnung,
  • Umsetzung der Transparenzinitiative und Offenlegung der Empfänger von EU-Zahlungen,
  • Fortführung der WTO-Verhandlungen (Doha-Runde).

Auch der Agrarsektor ist von der Finanz- und Wirtschaftskrise stark betroffen. Daher wurden auf EU-Ebene Sonderhilfspakete zur Stabilisierung verabschiedet.

Für die Weiterentwicklung der GAP nach 2013 hat der Diskussionsprozess begonnen. Dieser wird entscheidend beeinflusst von der Debatte über die Ausgestaltung des Finanzrahmens der EU.

Health Check der Agrarreform 2003

2009 verabschiedeten die EU-Agrarminister das Maßnahmenpaket des sogenannten Health Checks, der bereits im Zuge der Beschlüsse der Reform der GAP im Jahr 2003 als Instrument des Nachjustierens festgelegt wurde. Die Landwirte sollten damit besser auf Marktsignale reagieren und sich für neue Herausforderungen rüsten können. Der Health Check umfasste u. a.:

  • Weitere Entkoppelung der Direktzahlungen und Vereinfachung der Systeme: mehrere Mitgliedstaaten hatten sich im Rahmen der Agrarreform 2003 dafür entschieden, bestimmte an die Produktion gekoppelte Zahlungen (z. B. teilweise gekoppelte Getreideprämien in Frankreich, Beihilfe für Kartoffelstärke in Deutschland) beizubehalten. Mit wenigen Ausnahmen (Mutterkuhprämie und die Prämien für Schaf- und Ziegenfleisch) werden diese
    • entkoppelt und in die Betriebsprämienregelung einbezogen (z. B. Energie- und Eiweißpflanzenbeihilfe) oder
    • in die einheitliche gemeinsame Marktorganisation (GMO) überführt (gekoppelte Beihilfen für Erzeugergemeinschaften für den Hopfensektor).
    Die Flächenstilllegung wurde abgeschafft.
  • Hilfen für Sektoren mit besonderen Problemen (sogenannte Artikel-68-Maßnahmen): Mit der Erweiterung des Art. 68 der VO (EG) Nr. 73/2009 wurde mehr Flexibilität für Sondermaßnahmen von Sektoren mit besonderen Problemen eingeführt. Die Mittel müssen nun nicht mehr in denselben Sektor zurückfließen, sondern können flexibler zur Verfügung gestellt werden, um Nachteile in bestimmten Regionen auszugleichen, die auf die Erzeugung von Milch, Rindfleisch, Schaf- und Ziegenfleisch sowie Reis spezialisiert sind oder, um Ansprüche in Bereichen aufzustocken, die unter Umstrukturierungs- und/oder Entwicklungsprogramme fallen.
  • Modifizierung Cross Compliance: Die Zahlungen an die Landwirte sind an die Einhaltung bestimmter Standards in den Bereichen Umweltschutz, Tierschutz und Lebensmittelqualität gebunden. Bei Nichteinhaltung drohen Kürzungen der Zahlungen. Diese sogenannte Cross-Compliance-Regelung wird modifiziert fortgeführt. Um den Umweltnutzen der abgeschafften Flächenstilllegung zu erhalten und das Wassermanagement zu verbessern, wurden neue Anforderungen eingeführt.
    In Deutschland wurde als Folge die Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung 2009 geändert: Danach haben die Bundesländer bis zum 30. Juni 2010 die landwirtschaftlichen Flächen hinsichtlich ihrer Erosionsgefährdung einzuteilen. Die Landwirte müssen auf den als erosionsgefährdet eingestuften Flächen, die in der Verordnung vorgesehenen Maßnahmen ergreifen. Die in 2004 getroffene und seit 2005 gültige Regelung zum Erosionsschutz war von Beginn an nur als Übergangsregelung zugelassen.
  • Stärkung der 2. Säule GAP: Mit Hilfe der Modulation werden die Finanzmittel für die Entwicklung des ländlichen Raums zusätzlich aufgestockt. Bis zum Jahr 2008 wurden Direktzahlungen in Höhe von über 5.000 € jährlich um 5 % gekürzt und der betreffende Betrag in den Haushalt für die Entwicklung des ländlichen Raums eingestellt. Dieser Satz wird beginnend ab 2009 bis 2012 stufenweise auf 10 % aufgestockt. Bei Zahlungen von über 300.000 € jährlich wird ein zusätzlicher Abschlag von 4 % vorgenommen (Degressionseffekt).
    Die Mitgliedstaaten müssen dieses Finanzvolumen für Programme in den Bereichen Klimawandel, erneuerbare Energien, Wassermanagement und Erhaltung der biologischen Vielfalt, für Innovationen in diesen vier Bereichen und für flankierende Maßnahmen im Milchsektor nachweisen. Da Bayern für diesen Bereich bereits sehr hohe Finanzanteile verwendet, können diese Mittel hier flexibel eingesetzt werden.
    Bayern/Deutschland nutzt die Flexibilität der Mittelverwendung zur Stärkung der Ausgleichszulage, der Agrarumweltprogramme und der Investitionsförderung, um damit vor allem die Milchviehbetriebe zu stützen.
  • Auslaufen der Milchquotenregelung im April 2015: Die Verhandlungen beim Health Check haben gezeigt, dass für eine Fortführung der Milchquote EU-weit die Mehrheit fehlt, so dass der bereits beschlossene Ausstieg erhalten bleibt. Über fünf Jahre von 2009/10 bis 2013/14 wird die Milchquote um jeweils 1 % aufgestockt. Dies soll eine sogenannte sanfte Landung ermöglichen und die betroffenen Landwirte schrittweise zu einem nicht mengenregulierten Milchmarkt führen. Für Italien wurde über eine Sonderregelung die Quote bereits 2009/2010 in einem Schritt um 5 % erhöht.
    Darüber hinaus wurde die Fettkorrektur angepasst und somit die lieferbare Milchmenge zusätzlich ausgedehnt.
    Die Beschlüsse des Health Check erlauben den Mitgliedstaaten zur Abfederung der negativen Effekte, die mit dem Auslaufen der Milchquoten verbunden sind, eine Reihe von begleitenden Maßnahmen. Deutschland nutzte diese Möglichkeit für die beschlossene Grünlandprämie im Rahmen des Grünland-Milchprogrammes für die Jahre 2010 und 2011.
  • Interventionsmechanismen: Die Intervention wird für Schweinefleisch abgeschafft und für Gerste und Sorghum auf Null festgesetzt. Für Brotweizen sind Interventionsankäufe künftig während des Interventionszeitraums für eine Menge von bis zu 3 Mio. Tonnen zu einem Preis von 101,31 € je Tonne möglich. Für darüber hinausgehende Mengen erfolgt der Ankauf im Rahmen von Ausschreibungen. Für Butter und Magermilchpulver belaufen sich die Höchstmengen auf 30 000 bzw. 109 000 Tonnen, für darüber hinausgehende Mengen erfolgt der Ankauf ebenfalls im Rahmen von Ausschreibungen.

Vereinfachung der GAP

Die EU folgte in ihren Beschlüssen z. T. langjährigen Forderungen Bayerns für Deregulierung und Entbürokratisierung. So wurde die Energiepflanzenprämie und Stilllegungsverpflichtung im Zuge des Health Checks abgeschafft. Deregulierung bleibt eine Daueraufgabe.

Umsetzung der Transparenzinitiative

Durch die sogenannte Transparenzinitiative der EU sollen politische Entscheidungsprozesse transparenter gestaltet werden. So wird die Verwendung finanzieller Mittel für jeden Bürger nachvollziehbar gemacht. Mit der Initiative wird u. a. den Anforderungen des Haushaltskontrollausschusses des Europäischen Parlaments entsprochen.

Die Veröffentlichung über die Zahlungsempfänger der EU erfolgt nach für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Vorgaben. Die Internet-Plattform in Deutschland (Agrar-Fischerei-Zahlungen) wurde 2009 eröffnet und wird seither von der Bundesanstalt für Landwirtschaft (BLE) betrieben.

Neben den auf der deutschen Internet-Plattform zugänglichen Gesamtbeträgen werden die Zahlungen an die bayerischen Empfänger unter Transparenz.Bayern ergänzend erläutert. Damit verdeutlicht Bayern als einziges Land, wofür die einzelnen Zahlungen gewährt wurden.

Reaktion auf die Finanz- und Wirtschaftskrise

Die EU reagierte mit mehreren Maßnahmen auf die Finanz- und Wirtschaftskrise. Dadurch soll der gesamte Agrarsektor, insbesondere die Milchbauern, unterstützt werden. Durch die Einführung einer sogenannten Störungsklausel für den Milchsektor, die es bereits für andere Agrarsektoren gibt, soll rascher auf Marktstörungen reagiert werden können. Anfang Dezember 2009 wurden auf Initiative des Europäischen Parlaments für den Milchsektor 300 Mio. € zusätzlich zur Verfügung gestellt. Außerdem wurden zusätzlich 600 Mio. € für Marktmaßnahmen bereitgestellt und der Interventionszeitraum verlängert. Auch auf Forderung Deutschlands räumte die Kommission die Möglichkeit ein, die Direktzahlungen in Bayern bereits am 1. Dezember 2009 auszuzahlen. Zudem stellte die Kommission zusätzliche Absatzförderungsmaßnahmen für Milcherzeugnisse zur Verfügung und leitete eine politische Diskussion zur Wettbewerbsfähigkeit der Lebensmittelkette ein.

EU-Qualitätspolitik für Agrarerzeugnisse

Die EU-Qualitätspolitik für Agrarerzeugnisse soll weiter verbessert werden. Hierfür unterbreitetet die Kommission am 28. Mai 2009 eine Mitteilung und schlägt u. a. vor, Angaben zum Erzeugungsort verpflichtend einzuführen, detaillierte Vermarktungsnormen durch eine allgemeine Norm zu ersetzen, ein einziges Register für alle geografischen Angaben einzuführen und den Schutz der geografischen Angaben international zu verbessern. Für Bayern spielt der Herkunftsschutz eine besondere Rolle, um typische bayerische Produkte vor missbräuchlicher Nachahmung zu schützen. 17 bayerische Spezialitäten, z. B. Allgäuer Bergkäse oder Bayerisches Bier, genießen den EU-weiten Schutz. Damit ist Bayern im Bundesvergleich führend.

Umstrukturierung der Zuckerindustrie

Aufgrund der Reform der EU-Zuckermarktordnung wurden im Zuge des Umstrukturierungsplans 2006 – 2009 für die europäische Zuckerindustrie die Quoten um 5,8 Mio. Tonnen für Zucker und Isoglukose auf 14 Mio. Tonnen – davon 13,3 Mio. Tonnen für Zucker – reduziert. Das ursprüngliche Ziel von 6 Mio. Tonnen wurde somit zu 97 % erreicht. Die EU-Kommission betrachtet die Reform der Zuckermarktordnung als großen Erfolg und sieht deshalb von der ursprünglich vorgesehenen finalen Kürzung ab. Die Reform der Zuckermarktordnung hat harte Einschnitte mit Strukturveränderungen und Werksschließungen gebracht. In Bayern musste deshalb die Zuckerfabrik in Regensburg geschlossen werden. Neben der Zuckerindustrie mussten auch die Rübenanbauer erhebliche Einkommenseinbußen hinnehmen, da die Preissenkungen nur zum Teil über die individuelle Zuteilung in die Betriebsprämie ausgeglichen wurden. Mit der Reform der Zuckermarktordnung ist die EU innerhalb von nur drei Jahren vom Nettoexporteur zum Nettoimporteur geworden.

WTO-Verhandlungen

Trotz intensiver Verhandlungen und großer Fortschritte in den Bereichen Agrarmärkte, Dienstleistungen und Industriegüter gelang es bislang nicht, die im Jahr 2001 begonnene Doha-Runde zu einem erfolgreichen Abschluss zu bringen.

Die letzte Ministerrunde vom 21. bis zum 30. Juli 2008 in Genf wurde ergebnislos abgebrochen. Für die EU steht im Vordergrund die gewährten Beihilfen der GAP, die deutlich reformiert wurden, in der „Green Box“ (erlaubte Beihilfen) zu verankern. Dabei hat die EU bereits eingestanden, die Exportbeihilfen abzuschaffen und den Markt im Agrarbereich weiter zu öffnen.

Sollte sich der Abschluss der Doha-Runde weiter verzögern und dadurch vermehrt bilaterale Abkommen geschlossen werden, müssen die Interessen der europäischen Landwirtschaft auch dort Beachtung finden und verankert werden.

Weiterentwicklung der GAP nach 2013 

Die Debatte über die Weiterentwicklung der GAP nach 2013 wurde bereits während der französischen Ratspräsidentschaft im Jahr 2008 eröffnet. Die Kommission plant, im Herbst 2010 eine Mitteilung über ihre Vorstellungen zu veröffentlichen.

Die GAP muss erweiterte Begründungen und Ziele definieren, die der Bevölkerung die Bedeutung der GAP für die Landwirtschaft und die Entwicklung vitaler ländlicher Räume und somit für die gesamte Gesellschaft verdeutlicht. Dabei sind auch neue Herausforderungen, z. B. Bewältigung des Klimawandels, Biodiversität, in der GAP stärker zu berücksichtigen.

Die Direktzahlungen (vgl. EU-Direktzahlungen) als Kernelement der EU-Agrarpolitik sind für bayerische Landwirte auch weiterhin unverzichtbar. Die Zahlungen dienen der Einkommensstabilisierung, dem Erhalt öffentlicher Güter, z. B. Ernährungssicherung, Erhalt vitaler ländlicher Räume sowie als Ausgleich für bestehende höhere Standards. Die Fortführung des Instruments der entkoppelten Direktzahlungen ist deshalb weitgehend unumstritten. Allerdings steht eine kritische Debatte über die absolute Höhe der Mittel und deren Verteilung zwischen den EU-Mitgliedstaaten bevor.

Bayern hat die Debatte in den letzten beiden Jahren aktiv mitgestaltet. Wichtige Eckpunkte bei der Weiterentwicklung der GAP nach 2013 sind:

  • Erhaltung des Sicherheitsnetzes für die Agrarmärkte in der 1. Säule der GAP sowie Erhaltung des Agrarbudgets auf dem heutigen finanziellen Niveau und mit der heutigen Aufteilung in 1. und 2. Säule und den bestehenden Maßnahmen.
  • Eine einheitliche Flächenprämie pro Hektar in allen EU-Mitgliedstaaten (Flatrate) stellt keine faire Mittelverteilung dar. Bei der Verteilung der Mittel für EU-Direktzahlungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten muss deshalb nach Möglichkeit mit volkswirtschaftlichen Kriterien eine Differenzierung erreicht werden, die z. B. den unterschiedlichen Wert von öffentlichen Gütern und den Unterschieden im Kostenumfeld der EU-Mitgliedstaaten Rechnung trägt.
  • Die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete muss ein Instrument bleiben, das auf die regionalen Besonderheiten ausgerichtet werden kann. Daher sollte die Ausgleichszulage in der 2. Säule GAP verbleiben.
  • Etablierung einer aktiven Marktpolitik. Dabei sollten die Schwerpunkte auf einer gezielten Exportförderung, der Förderung von Produktinnovationen und auf dem Abschluss von Handelsabkommen liegen.